La protection fonctionnelle des agents publics

La protection fonctionnelle est la protection due par l’administration à ses agents à raison de leurs fonctions.

Celle-ci est justifiée par la nature particulière des missions confiées aux agents publics pouvant les exposer à des relations conflictuelles avec les usagers du service public ou avec les autres agents publics, pouvant déboucher sur des menaces, agressions ou encore la mise en cause de leur responsabilité civile ou pénale.

En ce sens, les fonctionnaires ont des obligations en contrepartie desquelles ils bénéficient de certains droits fondamentaux.

Leurs principaux droits sont : la liberté d'opinion politique, syndicale, philosophique ou religieuse, le droit de grève, le droit syndical, à la formation, de participation, à la rémunération après service fait, et enfin le droit à la protection.

Prévu par l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, et explicité par une circulaire du 5 mai 2008, le droit à la protection crée une obligation légale pour l'administration de protéger ses agents contre les attaques dont ils peuvent faire l'objet dans l'exercice de leurs fonctions. 

Enfin, une circulaire interministérielle, datée du 29 mai 2024, a rappelé les dispositions relatives à la protection fonctionnelle des agents de la fonction publique hospitalière (FPH).

1 - Le cadre juridique de la protection fonctionnelle

Le principe de la protection fonctionnelle est posé par l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983, dont le premier alinéa dispose que : « A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l'ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire.».

Cet article instaure une protection au bénéfice des agents publics dans deux cas de figure :

• L'administration est tenue de protéger ses agents contre les agressions dont ils peuvent être victimes dans l'exercice de leurs fonctions et, plus précisément, contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages.
• L’administration doit protéger les agents lorsqu'ils font l'objet de poursuites pénales à l'occasion de faits commis dans l'exercice de leur mission n’ayant pas le caractère d'une faute personnelle.

Ils bénéficient également d'une garantie s'ils font l'objet d'une condamnation civile prononcée à raison d'une faute de service. Cette double obligation de protection et de réparation n'existe que dans l'hypothèse où un lien de cause à effet peut être établi entre l'agression subie par le fonctionnaire et les fonctions qu'il exerce.

Peu importe que l'agression se produise ou non sur le lieu de travail, pendant ou en dehors du temps de travail, le critère principal est de pouvoir établir un lien direct et certain avec l'exercice de la profession.

Il est à noter que l'agent est libre d'utiliser ou non la protection fonctionnelle. Cependant, dès qu'il en fait la demande et que les conditions sont remplies, l'administration est tenue de la mettre en œuvre.  

Enfin, la circulaire du 5 mai 2008 précise que l’administration doit assurer, le cas échéant, la protection des agents placés en disponibilité, détachés ou mis à la disposition d'un organisme privé, lorsque la demande résulte de faits commis dans l'exercice de leurs fonctions au sein d'un organisme public ou que leur responsabilité a été mise en cause lorsqu'ils agissaient en qualité de fonctionnaires.

En revanche, les agents de droit privé en sont exclus. 

2 - Les modalités permettant la mobilisation de la protection fonctionnelle

Outre la qualité d'agent public, et comme évoqué précédemment, des conditions sont nécessaires pour que la protection fonctionnelle puisse être mise en œuvre :

• Pour que l’agent soit protégé en cas de menaces ou de violences commises à son encontre, les faits doivent s'être produits « lors de ses fonctions ».
• Pour que l'agent puisse invoquer un droit à protection en cas de poursuites civiles ou pénales engagées à son encontre, aucune faute personnelle détachable du service ne doit lui être imputable.

Le déclenchement de la protection fonctionnelle n’est pas automatique. En témoigne l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon n° 23LY03291 du 25 juillet 2024 qui traite du bénéfice de la protection fonctionnelle pour un fonctionnaire.

Également, l’arrêt de la CAA de Lyon n° 23LY03291 du 25 juillet 2024 indique que le simple fait de formuler une demande de protection fonctionnelle n’ouvre pas droit automatiquement au bénéfice de cette protection.

Les arrêts du Conseil d’État n° 476196 et n° 476197 du 7 juin 2024 sont relatifs aux modalités d’attribution de la protection fonctionnelle en cas d’exposition à un risque avéré d’atteinte volontaire à l’intégrité physique ou à la vie en raison de la qualité d’agent public.

Les articles L.134-1 et L. 134-5 du Code général de la fonction publique (CGFP) établissent à la charge de l’administration et au profit des fonctionnaires, lorsqu’ils ont été victimes d’attaques à l’occasion ou du fait de leurs fonctions, sans qu’une faute personnelle puisse leur être imputée, une obligation de protection à laquelle il ne peut être dérogé, sous le contrôle du juge, que pour des motifs d’intérêt général.

Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l’agent concerné est exposé, mais aussi de lui assurer une réparation adéquate des torts qu’il a subis. Cette protection n’est due, cependant, que lorsque les agissements en cause visent l’agent concerné à raison de sa qualité d’agent public. Cette obligation de protection s’applique également lorsque l’agent est directement et personnellement exposé à un risque avéré d’atteinte volontaire à son intégrité physique ou à sa vie en raison de sa qualité d’agent public.

D’un point de vue procédural, l’administration saisie doit apporter une réponse écrite à l’agent. Un refus doit être motivé et indiquer les voies et délais de recours. Le silence gardé plus de 2 mois vaut décision de rejet de la demande.

L’administration peut retirer ou abroger une décision d’octroi de protection fonctionnelle, si des éléments permettent a postériori de considérer que l’agent n’y avait pas le droit.

En cas de refus de l’administration, l’agent dispose de plusieurs recours :

• recours administratif préalable
• recours pour excès de pouvoir
• recours de plein contentieux
• recours tendant à engager la responsabilité de l’administration défaillante, du fait du préjudice matériel ou moral, ou du préjudice de carrière, causé par le refus fautif d’accorder la protection fonctionnelle (CAA Nancy, 11 déc. 2014, n° 13NC01113)

3 - Cas particulier de la protection fonctionnelle dans la FPH

Une circulaire interministérielle, datée du 29 mai 2024, a rappelé les dispositions relatives à la protection fonctionnelle des agents de la FPH.

Elle souligne les principes généraux de la protection fonctionnelle, notamment le droit de tous les agents à bénéficier de cette protection et l'absence de délai spécifique pour en bénéficier. Les bénéficiaires de cette protection sont les agents relevant du code général de la fonction publique et du code de la santé publique, les personnels hospitaliers et enseignants des CHU ainsi que certains collaborateurs occasionnels. Les ayants droit des agents peuvent également bénéficier de cette protection si une atteinte leur est portée en raison de la profession de l'agent public.

Ensuite, elle rappelle les conditions d’octroi de la protection fonctionnelle aux agents publics poursuivis ou victimes d’attaque ou de harcèlement ainsi que les limites de la protection fonctionnelle entrainant l’exonération de l’administration de son obligation de protection.

En cela, elle souligne que, sous réserve d’une situation d’urgence, l’agent victime doit démontrer la réalité des faits, le caractère intentionnel de l’attaque, son lien avec sa qualité d’agent public et l’effectivité du préjudice. Pour bénéficier de la protection fonctionnelle : le dommage doit trouver son origine dans les fonctions de l’agent elles-mêmes. La protection fonctionnelle n’a ni pour objet, ni pour effet d’obliger l’administration à intervenir dans le cadre de litiges opposant deux agents qui constituent des préoccupations d’ordre privé.

La circulaire rappelle enfin la procédure de déclenchement de cette protection. Elle décrit les conditions dans lesquelles une réponse est donnée et les justifications nécessaires. De plus, elle explique les modalités de mise en œuvre de la protection fonctionnelle pour l'agent et les actions concrètes mises en place.

La circulaire précise que l’administration peut refuser la protection fonctionnelle pour des motifs d’intérêt général, comme un conflit interne nuisant aux soins. La protection fonctionnelle n’empêche pas les poursuites disciplinaires, mais les frais de défense dans ce cadre ne sont pas couverts. L’agent doit informer sa hiérarchie et faire une demande écrite avec justificatifs avant d’engager une action en justice. Cette demande doit venir de l’agent lui-même. Si l’autorité ne peut statuer impartialement, elle doit saisir le directeur général de l’ARS ou le représentant de l’État. L’autorité compétente doit accuser réception et statuer dans les meilleurs délais. En cas de refus, la décision doit être motivée. Si la protection est accordée, les modalités de mise en œuvre sont précisées, avec une réévaluation possible au fil de la procédure judiciaire. La décision peut être retirée dans les quatre mois en cas d’illégalité ou à tout moment si obtenue par fraude.

La circulaire rappelle que l’employeur doit informer les agents sur la protection fonctionnelle et prendre des mesures en cas de menace. Une mise en œuvre insuffisante peut engager sa responsabilité. Ces mesures, qui peuvent être cumulatives, répondent à plusieurs objectifs : prévention et soutien, assistance juridique, prise en charge des frais, prise en charge des condamnations civiles, et réparation du préjudice subi. La circulaire cite la circulaire du 2 novembre 2020 qui précise la responsabilité des différents niveaux hiérarchiques dans le signalement des menaces envers les agents et stipule que toute négligence peut entraîner des sanctions disciplinaires. Ainsi, lorsqu’une menace est connue, les autorités doivent prendre des mesures pour protéger l’agent, comme changer ses coordonnées professionnelles ou, dans des cas graves, surveiller son domicile. L’administration doit aussi informer l’agent de son droit à une protection et des suites de son signalement.

Ce principe général du droit s’étend à toute personne à laquelle la qualité de collaborateur occasionnel du service public est reconnue (cf arrêt de la CAA de Nantes n° 22NT00862 du 21 novembre 2023).

Les annexes proposent :

• une fiche pratique à destination des agents ;
• les articles du CGFP relatifs à la protection fonctionnelle ;
• un modèle de convention d’honoraires (décret n° 2017-97 relatif aux conditions et aux limites de la prise en charge des frais exposés dans le cadre d'instances civiles ou pénales par l'agent public ou ses ayants droit).

La circulaire souligne enfin que les établissements doivent prendre des mesures pour prévenir les attaques et aligner les actions de prévention avec celles de sécurité au travail. Ainsi, elle rappelle que des actions de formation, d’information et de sensibilisation doivent être développées pour protéger les agents.

FOCUS SUR L’ACCOMPAGNEMENT DE L’ANFH

L’ANFH met à la disposition des établissements de santé un module de formation sur la protection fonctionnelle (AFN 2024) intitulée « Maitriser les conditions d’octroi, de mise en œuvre et de suivi de la protection fonctionnelle dans la fonction publique hospitalière ».

D’une durée d’une journée, le public visé est les professionnels encadrant de la FPH, les agents des services RH et juridiques chargés de la mise en œuvre de la protection fonctionnelle, et les représentants des personnels.
Elle est dispensée par l’organisme de formation Antidote, selon le programme suivant :

1. La protection fonctionnelle dans la Fonction Publique Hospitalière et son cadre juridique
- Les types de responsabilités encourues
- Les modes de règlement alternatif d’un conflit
-  Les voies de recours amiables et contentieuses
- Documents de preuve et éléments de procédure
- Les acteurs et leurs rôles respectifs : les magistrats, les auxiliaires de justice, la police-gendarmerie, l’assureur et ses services

2. Les mesures de prévention dans le cadre de la protection fonctionnelle
- Les mesures de protection
- Les mesures d’assistance
- Les mesure de réparation
- Quand et avec quels outils communiquer auprès des agents sur leurs droits en matière de protection fonctionnelle ?

3. La posture adaptée à l’égard de la victime, des témoins ou mis en cause
- L’écoute active en toute neutralité
- Points de vigilance en cas de violence et harcèlement entre agents
- Le recueil d’éléments factuels et des dires dans une logique chronologique
- L’orientation de l’agent victime vers les services de prise en charge et de constatation médico-légale et vers les ressources compétentes pour l’assister et l’accompagner